吳鳴弄堂,弄個什麼名堂




12. 評衝繁疲難:清代道府廳州縣等級初探  尤淑君


一、  作者簡介

           劉錚雲是台灣大學學士(1969.9-1973.9)、美國伊利諾大學東亞人文學碩士(1976.9-1977.9,曾於1975.9-1976.9就讀台灣大學歷史研究所)[1]匹茲堡大學歷史系博士(1978.1-1986)[2]回國後便擔任中央研究院歷史語言所副研究員(1984.4-1994.1),研究員(1994.1-),副所長(2004.11-),並任私立輔仁大學歷史系兼任副教授(1984-1986)、國立清華大學歷史研究所兼任副教授(1988-1990) 、國立台灣大學歷史系兼任副教授(1993-1994)及國立故宮博物院圖書文獻處處長(2001.11-2004.10)

           研究興趣以清代社會史為主。歷年研究重點包括會黨、教門及家族組織。就會黨研究,以哥老會為例,指出清代的會黨並不是革命團體,而是由社會邊緣人所組成的一種以異姓結拜為組織紐帶的互助組織,在地方政治上扮演了相當微妙的制衡角色。就教門而言,則有專文研究直隸省的老理會。指出老理會成員以農民為主,可能以一個市集圈為主要活動範圍。家族方面,則對清代蘇州府義莊的建置作了初步分析,發現家族活動並非像傳統所認定的只限於鄉村,而不見於城市。[3]又於1993-1994年期間,曾對雍正九年頒定的「衝、繁、疲、難」的職缺制度,作了初步的探討。[4]近年擔任明清檔案工作室負責人,整理內閣大庫檔案,[5]從中分析社會底層民眾的生活,姑不贅述。

二、  內容要旨

           〈「衝、繁、疲、難」──清代道、府、廳、州、縣等級初探〉一文,指出《清史稿》並未詳解清代地方州縣分級的問題,因而撰文探討清代道、府、廳、州、縣等級之分的細節,並從吏部與提議者金鉷(1678-1740)對分級政策的差異,[6]分析「衝、繁、疲、難」制度實涉及中央與地方的權力之爭,進而說明皇帝、吏部、地方督撫三者在清代政治生態上的微妙關係。全文圍繞著「衝、繁、疲、難」新制,展開討論,共分為六個部分。除前言與結論外,依序是:「衝、繁、疲、難」新制的提出、訂定、缺分的分佈、缺分的更動。以下簡述其內容要旨。

           前言略談自漢代以降的地方各州縣等級的劃分情況,並說明等級制度的功能,在於訂定地方官員配額、品級、俸祿,及銓選官員的標準。清代自不例外,但原有的州縣三等分制並未澈底實施(1655-1657),直到雍正九年(1731)方正式實施「衝、繁、疲、難」新制。並根據清人方菊人《平平言》的記載,可知清代對於州縣等地方行政員缺等級的制定,乃考慮該地交通位置(衝),政務負擔(繁),賦稅完納(疲)居民刁悍犯案多寡(難)等四項因素。與歷代以人戶或田糧劃分州縣大小的作法很不相同,且近人研究未曾提及,尤其是施堅雅(G. William Skinner)建構的傳統中國城市空間模型對「衝、繁、疲、難」制度有相當大的誤解,有必要重新檢討。

           「衝、繁、疲、難」之制乃由雍正朝通行的調繁、調簡之法演變而來,並非金鉷憑空創造的新概念,實有其制度沿革與現實需要。雍正六年(1728)三月十九日,廣西布政使金鉷建議,朝廷應先以「衝」、「繁」、「疲」、「難」四項標準,劃定州、縣員缺的要緊與否,再授權督撫在現任州縣內酌量人員,使才幹之士調補重要州縣員缺,跳脫吏部原有的銓選手續(掣籤法),達成「人缺相宜」之目的,也讓清初各省督撫的調補權制度化。雍正皇帝見疏後,大力稱許「衝、繁、疲、難」之制,不但能解決人才難得的問題,也可趁機整頓地方吏治,一舉去除調繁、調簡之法的積弊。吏部諸臣顯然有不同的意見,雖仍維持「人地相宜」的精神,但「衝、繁、疲、難」新制已悄然變調,不同於金鉷原先的方案。

吏部擬定的方案,只有衝繁疲難四項俱全或三項兼全之缺,才由督撫調補,實則暗地降低督撫調補的權限範圍,不願將既有權力拱手讓人。吏部不願督撫擴大調補權的用心,也反映在擴大「衝、繁、疲、難」辦法的適用範圍,明確規範了道員、知府、知縣、同知及通判等員缺的銓選問題,成功地限制了督撫的調補權。尤其根據乾隆二十九年《大清職官遷除全書》各廳州縣缺的記載,可知「衝、繁、疲、難」與「最要缺、要缺、中缺、簡缺」這兩組的關係,並不是像《平平言》所指的那麼單純一致。從表2各廳州縣缺的統計數據來看,可知吏部將金鉷所提的「常缺」與「要缺」分法,再細分為「最要缺、要缺、中缺、簡缺」四種等級,因此四種等級與「衝、繁、疲、難」的關係是:衝繁疲難四項兼全為「最要缺」,兼三項為「要缺」,兼兩項為「中缺」,專一項或四項俱無為「簡缺」。如有缺出,前二者可由督撫調補,後兩者則由吏部銓選,藉此減少督撫的調補權。

           再從表3來分析乾隆二十九年各省知府、知縣、同知及通判職缺的分佈,以甘肅省為例,並非如貴州有苗疆治理之難,其最要缺與要缺數量高居第三,無論就地理位置或經濟發展而言,實難套用施堅雅的核心邊緣論,[7]更不足以完全說明是項政治的安排,必須進一步分析各朝各省職缺的分佈,方有助理解清代地方建制的複雜性。而且,「衝、繁、疲、難」的缺分分佈並非一成不變,各朝各省督撫請旨改缺分的例子屢見不鮮,但清廷中央對地方各道、府、廳、州、縣缺的更動,一向持相當保留的態度,嚴禁地方督撫因好惡而任意改動缺分,為的是保證中央對地方人事的控制權,並確保中央與地方政治生態的平衡。

           唯有皇帝的特旨能越過吏部的限制,由部選缺改為調缺,准許地方督撫在外揀員題補。雖說各地方督撫要求改缺時,不可能不著眼於吏治的改進,但更多是為了個人人際脈絡的建立與擴張,使原先「人地相宜」的良法美意,不幸地成為部分督撫庇護私人、擴張權力的藉口。從這些案例,可見皇帝、吏部、地方督撫之間對如何達成「人地相宜」目標的作法不盡相同:吏部力求制度的完整性,地方督撫希望多爭取人事的自主性,皇帝則更關心個人絕對權威的樹立。

三、  討論與檢討

           施堅雅提出的中地理論,顯然是為了預示貿易中心的層級方式,其關鍵概念是經濟方面的職能,認為在供應商和消費者均充分瞭解市場情況,兩者妥協後,在供應商的需求極限和商品供應的範圍將形成一個圓形,圓形半徑則隨商品和供應項目的不同而有差異。作者試著釐清清代「衝、繁、疲、難」之制,解釋施堅雅之所以誤解缺分不相稱,乃因施堅雅引用瞿同祖《清代地方政府》一書,[8]先誤解了「疲」的定義,也不瞭解「最要缺、要缺、中缺、簡缺」與「衝、繁、疲、難」互相配套的意義,證明其解釋背離了歷史事實。而且施堅雅列出170個缺分與「最要、要、中、簡缺」等第不符的案例,可能不具統計上的意義,因為在這170個缺中,很大一部份並不在「衝、繁、疲、難」之制內。因此作者認為,施堅雅對官僚行政層級的認識,雖不完全錯誤,至少也有相當程度的誤解,以致忽略稅收繁多同樣是構成地方行政層級的原因之一,過分強調地方政府壓制潛在威脅勢力和徵收賦稅的面向,因而低估了官僚地方行政的效能,也模糊了清代統治者關注地方事務的焦點。

           施堅雅對地方官的任命,也有一些模糊之處。除了道員職權的誤解外,施堅雅雖注意到督撫擁有題補權的事實,但卻認為所有自治州和自治廳的高級職守都必須由督撫任命,這一點是不確實的。與其說督撫掌握了所有自治州和自治廳的任命權,不如說是督撫掌握了「衝、繁、疲、難」四者皆全或三者具備的地方人事建議權。兩者之間的差異,即清代督撫對吏部的影響力不如施堅雅所說的那樣強大。而且,國家權力之於地方社會的控制並非是單向度的,其間存有多種力量的拉扯、協調及妥協,「衝、繁、疲、難」之制可說是最好的例子。

            當我們欲進一步探討清代地方建制與督撫權力的關係時,除了注意清代地方政府的四級建制,及督撫更改職缺繁簡的問題之外,也必須小心「衝、繁、疲、難」制度的模糊地帶,即調補的範圍。據《大清會典》可知調補雖是題補之缺,但有一個原則性的區別:即在一般情況下,吏部堂官和地方督撫不能將調補變為留補,必須對品人員內揀選,只有遇到特殊情況,依照程序奏報,聽候旨意,始能用題升來補授調缺。[9]而且《大清律例》也對留缺、題升作了一系列嚴格的限定,嚴格禁止地方督撫越級保題,被題升人員也必須由科道官先行稽察,若地方督撫有循庇之事,將降三級調用,以防止私相授受、任用私人的流弊。而地方督撫雖可藉「特旨」准許在外揀員題補,但在道光、咸豐、同治、光緒四朝督撫奏請不斷的情況下,僅有11個案例,是否也能說明「特旨」不常干預吏部銓選權的情況。換言之,地方督撫的調補權上受到相對程度的限制,並非如作者所講的那麼具有自主性,准許仍必須回到銓選制度中的人事問題來審視,否則將有以偏概全的問題。

           最後,作者指出清代皇帝、吏部、地方督撫三者在政治生態上的微妙關係,實指出皇權與政治體制之間的矛盾,認為皇帝為維護皇權的獨尊性,可能會破壞政治體制的完整性。這個問題,無疑指出了中國傳統政治的弔詭:究竟是以人治法,或以法治人?許多研究政治史的學者,大多認為中國傳統政治是以人治法的政治模式,批評中國沒有守法的概念,傳統政治文化充滿了專制王權凌駕一切的現象。或許從「衝、繁、疲、難」之制的結果,皇權獨尊的論點自然沒有太大疑問,但若從其制訂的過程,或許能證明統治者在考量體制完整之餘,有可能更注意官員之間的權力分配,力保官僚體系內部的協調,以求人主能確實地控制體制的運作效能。

           此外,作者限於篇幅,無法細列府、州、廳、縣職官缺分繁簡的一覽表,因而使讀者頗有「瞎子摸象」之感。對此課題有興趣者,可參考作者〈《清史稿•地理志》府州廳縣缺分繁簡訂誤〉一文,作者根據《大清搢紳全書》、《爵秩全覽》、《皇朝地理志》及《清代政區沿革綜表》等書,考證《清史稿》政區沿革部分,共計出1,486條之誤,也清楚列出清代府、州、廳、縣職官缺分繁簡,值得一讀。



[2] Cheng-yun Liu, The Ko-lao hui in Late Imperial China (Pittsburgh: University of Pittsburgh, 1983).

[3]《中央研究院歷史語言所•研究人員》(http://www.ihp.sinica.edu.tw/people_page/p13.htm),擷取時間:2006.4.17

[4] 劉錚雲,〈「衝、繁、疲、難」──清代道、府、廳、州、縣等級初探〉,《中央研究院歷史語言研究所集刊》,64:1(台北,1993),頁175-204;〈《清史稿•地理志》失載廳縣補遺〉,《大陸雜誌》,87:4(台北,1993),頁1-3;〈《清史稿•地理志》府州廳縣缺分繁簡訂誤〉,《中央研究院歷史語言研究所集刊》,65:3(台北,1994),頁509-672

[5] 史語所自民國十八年開始整理內閣大庫檔案。先是手工抄寫,繼而機器影印,近年來更改採影像掃描與製作光碟的方法,作更佳的處理與保藏,減少人力、物力的投入,加速檔案整理工作的進行。目前已有二萬七千多件檔案開放於該所傅斯年圖書館之閱覽室。

[6] 《故宮人名權威資料庫》(http://npmhost.npm.gov.tw/ttscgi/ttsweb?@@986578525),擷取時間:2006.5.2

[7] 施堅雅(G. William Skinner),《中華帝國晚期的城市》:The City in Late Imperial China(北京:中華書局,2000),頁368-392

[8] 瞿同祖,《清代地方政府》:Local Government in China Under the Ching(北京:法律出版社,2003),頁30

[9] 《欽定吏部銓選則例》,卷6,頁272





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